主要内容：
一
、
前三季度财政表现：收入普遍减速
，
支出压力较大
减税降费是今年积极财政政策的主线之一
，
目前来看政策成效较好
，
1-9月减税降费已超1.78万亿
。
受其影响
，
前三季度全国累计税收收入同比出现负增长
，
尽管中央特定金融机构和央企上缴利润推动非税收入快速增长
，
但一般公共预算收入压力仍然很大
。
由于增值税
、
企业所得税
、
个人所得税是地方财政最主要的三大税种
，
叠加各地顶格按50%税率减征小规模纳税人“六税两费”影响
，
地方财政收入压力更大
，
中央加大对地方转移支付力度的同时
，
地方也在通过多渠道筹集资金等方式稳收
。
受各级财政部门积极挖潜增收的推动
，
前三季度一般公共预算支出进度有所加快
。
三季度基建类支出增速较上半年放缓
，
而民生类支出增速有所提升
。
政府性基金方面
，
由于土地出让收入拖累收入端增速下滑
，
叠加棚改投资减少
，
支出端增速也较去年出现明显下滑
。
二
、
四季度财政空间哪里来
研究财政政策还有多大空间
，
主要就是关注财政支出的情况
。
今年财政支出存在明显的前移倾向
，
这意味着四季度财政只有两个选择
，
要么放缓支出
，
要么增收
。
目前来看
，
实现全年经济社会发展预期目标仍面临不少挑战
，
作为逆周期调控的重要抓手
，
财政支出放缓的空间有限
，
那么从哪里增收就很关键
。
广义财政（一般公共预算及政府性基金）支出背后对应全国一般公共预算收入
、
全国政府性基金收入
、
一般公共预算赤字
、
地方政府专项债务收入
、
预算稳定调节基金
、
从国有资本经营预算调入的资金
、
地方财政和政府性基金的结转结余八大资金来源
。
下面分别来看
。
一般公共预算收入方面
，
考虑到财政收入具有明显的季节性
，
以历年决算/预算为因变量
，
前三季度财政收入进度为自变量做简单的回归测算
，
今年年末一般公共财政收入可能超预算1.7%左右
，
即超收3400亿
。
政府性基金收支类似
，
估算可得年底预计均超预算约3000亿
。
在一般公共预算收入决算表中
，
财政赤字及地方政府专项债收入的预算额必然会等于决算额
，
这是因为不平衡的部分会通过预算稳定调节基金
、
结转结余等项目进行调整
。
其他项目中
，
中央预算稳定调节基金与从国有资金经营预算调入的资金最为透明
。
2018年末中央预算稳定调节基金余额为3763.99亿元
，
2019年预算中安排2800亿转入一般公共预算
，
从历史情况看
，
每年其净使用量通常小于预算安排的额度
，
财政从这部分超收的可能性很小
。
考虑到国有资本经营预算规模相对较小
，
2019年国有资本经营预算收入的增速及其调入一般公共预算的比例均较2018年明显增长
，
预计财政从该项获得的资金也不会较预算有明显增加
。
地方预算稳定调节基金
、
地方财政和政府性基金的结转结余三项的使用与补充情况较不透明
，
今年这三项完成预算的压力较大
。
今年财政预算中政府性基金的结转收入为358亿元
，
而包含从地方预算稳定调节基金
、
政府性基金预算调入资金及使用地方财政结转结余的预算规模为1.13万亿
。
据上文估计今年政府性基金收支均超预算3000亿左右
，
意味着若无其他资金来补充政府性基金收入
，
则其调入一般公共预算的规模将很有限
，
完成调入资金预算的可能性很小
，
因为据测算去年政府性基金调入一般公共预算财政约4600-6200亿
，
换句话说去年使用地方预算稳定调节基金及结转结余资金约5500-7100亿元
，
今年调用规模进一步扩大的空间有限
。
目前来看
，
受减税降费及土地出让收入增速放缓影响
，
今年一般公共预算和政府性基金收入超预算的规模都比较有限（可能在3000亿上下）
。
历史情况看中央预算稳定调节基金通常净使用量通常小于预算安排的额度
，
而国有资本经营预算规模又相对较小
，
预算对地方财政调入资金及使用结转结余安排的规模较大
，
在政府性基金支出增长放缓的背景下
，
该项完成预算有一定难度
。
综合来看
，
若要保证全年一般公共预算支出增速与去年保持一致
，
资金缺口在6000-8000亿左右
，
可能需要通过进一步加大对政府性基金及地方财政结转资金的使用及提前发行地方政府专项债来弥补
。
积极财政是今年逆周期调控的重要抓手
。
以一般公共预算支出减去以一般公共预算收入为实际赤字
，
今年前三季度一般公共预算实际赤字规模达2.79万亿
，
创下历史同期新高
，
较去年同期增加了1.05万亿
。
减税增支双管齐下
，
据税务总局消息
，
前三季度减税约1.5万亿
，
意味着实际赤字中减税增支对实际赤字的影响基本是五五分
。
随着三季度实际GDP累计增速进一步降至6.2%
，
经济已经步入政策底线区间附近
，
四季度财政料将进一步发力
。
本篇专题中我们将在回顾前三季度财政表现的基础上
，
对四季度财政发力背后的资金来源做出简要分析
。
一
、
前三季度财政表现：收入普遍减速
，
支出前倾
减税降费是今年积极财政政策的主线之一
，
目前来看政策成效较好
，
1-9月减税降费已超1.78万亿
。
今年减税降费措施主要从四个方面展开
，
分别为对小微企业实施普惠性减税减免
，
深化增值税改革
，
落实好个人所得税专项附加扣除政策以及降低社会保险费率
。
此外
，
对部分先进制造业行业放宽增值税留抵退税条件
，
清理规范行政事业性收费和政府性基金及提高生活性服务业增值税加计抵减比例等政策措施也相继推出
。
受上述政策影响
，
前三季度全国累计税收收入同比出现负增长
，
尽管中央特定金融机构和央企上缴利润推动非税收入快速增长
，
但一般公共预算收入压力仍然很大
。
据估计
，
一般公共预算与社保基金收入之和约为26.2万亿
，
2万亿的减税降费目标约占到其7.6%左右
，
这意味着减税降费的实施对财政收入端尤其是一般公共预算收入产生较大压力
。
1-9月税收收入同比下降0.4%
，
主要就是受到减税的影响
，
若将减税部分加回
，
则前三季度税收收入同比增速约为11%
，
与去年同期的增速基本持平
。
在此背景下
，
政府加大了对一些特定机构和国企上缴利润及盘活国有资源资产的力度
，
数据表现上
，
1-9月非税收入增长29.2%
。
其中中央特定金融机构和央企上缴利润是主要推动力
，
拉高非税收入增幅接近20个百分点
。
但整体来看
，
今年1-9月全国一般公共预算收入累计15.1万亿元
，
同比增长3.3%
，
较去年全年的增速下降2.9个百分点
，
比年初预算较去年执行数的增幅（以下简称“预算增幅”）低1.7个百分点
，
收入增速明显下滑
。
由于增值税
、
企业所得税
、
个人所得税是地方财政最主要的三大税种
，
叠加各地顶格按50%税率减征小规模纳税人“六税两费”影响
，
地方财政收入压力更大
，
中央加大对地方转移支付力度的同时
，
地方也在通过多渠道筹集资金等方式稳收
。
1-9月中央与地方本级一般公共预算收入同比分别增长3.5%和3.1%
，
较预算增幅分别低了1.6和1.8个百分点
，
地方财政收入压力略高于中央
。
中央于是加快了对地方转移支付的下达
，
根据财政部
，
截止9月末
，
中央拨付地方转移支付资金6.1万亿
，
占预算的80.3%
，
除据实结算和应急救灾支出外的其他转移支付已基本下达完毕
。
今年预算为地方财政调入资金及使用结转结余项目下达的额度约为1.20万亿元
，
目前虽然没有公布地方使用这部分资金的具体情况
，
但按预算额度及序时进度保守估计（2018年地方财政调入资金及使用结转结余的执行额为1.23万亿
，
今年超额的可能性也很大）
，
前三季度地方通过其他渠道筹集资金的规模预计接近1万亿
。
因此为了让地方增收
，
近期国务院推出了消费税征税权下移地方的改革计划
。
受各级财政部门积极挖潜增收的推动
，
前三季度一般公共预算支出进度有所加快
。
三季度基建类支出增速较上半年放缓
，
而民生类支出增速有所提升
。
1-9月全国一般公共预算支出17.86万亿元
，
同比增长9.4%
，
比去年全年的增速提高0.7个百分点
，
比预算增幅高2.9个百分点
。
前三季度全国一般公共预算支出进度（前三季度支出/预算支出）为75.9%
，
比序时进度快0.9个百分点
。
分项目看
，
与基建相关的节能环保（14.5%）
、
城乡社区事务支出（12.6%）增速高于一般预算支出的平均水平
，
但农林水事务（8.7%）
、
交通运输（8.5%）支出增速低于平均水平
，
整体而言基建相关支出增速水平较上半年有所降低
，
但9月增速出现了小幅回升
。
与民生相关的卫生健康（10%）
、
教育（9.7%）支出增速高于平均水平
，
社会保障和就业（9.2%）略低于平均水平
，
整体而言三季度民生类支出较上半年有所增加
。
政府性基金方面
，
由于土地出让收入拖累收入端增速下滑
，
叠加棚改投资减少
，
支出端增速也较去年出现明显下滑
。
1-9月全国政府性基金预算收入5.3万亿元
，
同比增长7.7%
，
比去年全年的增速低14.9个百分点；支出6.2万亿元
，
同比增长24.2%
，
比去年全年的增速低7.9个百分点
。
全国政府性基金收入中85%以上来自地方政府的土地出让收入
，
今年政府性基金收入增速下滑的主要原因是受土地库存偏高及融资收紧影响
，
地产公司购地热情降温
，
导致土地出让收入增速回落（土地出让收入同比增长5.8%
，
较去年低14.2个百分点）
。
但另一方面地方政府面临的财政收支压力迫使其增加土地供应
，
政府性基金收入累计同比增速逐月回升
。
收入下滑叠加棚改政策收紧导致今年棚改数量下降显著
，
政府性基金支出增速也出现了明显下滑
。
二
、
四季度财政空间哪里来
研究财政政策还有多大空间
，
主要就是关注财政支出的情况
。
今年财政支出存在明显的前移倾向
，
一般公共预算和政府性基金支出的同比增速均呈现出明显的逐季递减的趋势（一般公共预算支出一季度累计同比15%
，
二季度10.7%
，
三季度9.4%）
，
且前三季度两者的累计同比均高于预算增幅
。
这意味着四季度财政只有两个选择
，
要么放缓支出
，
要么增收
。
目前来看
，
实现全年经济社会发展预期目标仍面临不少挑战
，
作为逆周期调控的重要抓手
，
财政支出放缓的空间有限
，
那么从哪里增收就很关键
。
广义财政（一般公共预算及政府性基金）支出背后对应哪些收入来源？
根据一般公共预算收入决算表
，
预算赤字=支出总量（全国一般公共预算支出＋补充预算稳定调节基金）－收入总量（全国一般公共预算收入＋全国财政调入资金及使用结转结余）
。
其中全国财政调入资金及使用结转结余指从预算稳定调节基金
、
政府性基金预算
、
国有资本经营预算调入的资金
，
以及地方财政使用的以前年度结转结余资金
。
即全国一般公共预算支出=全国一般公共预算收入+预算赤字+预算稳定调节基金净调入资金+地方财政结转结余资金净使用+从政府性基金预算
、
国有资本经营预算调入的资金
。
政府性基金不列赤字
，
其收入总量（全国政府性基金收入+地方政府专项债务收入+上年结转收入）=支出总量（全国政府性基金支出）+收入大于支出的部分（调入一般公共预算资金+结转下年支出）
。
即全国政府性基金支出=全国政府性基金收入+地方政府专项债务收入+结转资金净使用-调入一般公共预算资金
。
调入一般公共预算的政府性基金资金不影响广义财政
，
因此当年财政支出的收入来源最终可归结为全国一般公共预算收入
、
全国政府性基金收入
、
一般公共预算赤字（通过发行国债和地方政府一般债券筹集）
、
地方政府专项债务收入
、
预算稳定调节基金的净使用
、
从国有资本经营预算调入的资金
、
地方财政和政府性基金的结转结余八项
。
下面分别来看
。
一般公共预算收入方面
，
前三季度的收入进度（前三季度累计收入/年初预算）为78.3%
。
考虑到财政收入具有明显的季节性
，
前三季度财政收入对年度财政收入具有一定的指示作用
。
就过去十五年间一般公共预算收入的完成情况来看
，
仅2015年因受减税影响
，
一般公共收入决算额不及预算额（决算额/预算额为98.7%）
，
而当年前三季度的收入进度为74.1%
，
远低于今年
，
这意味着基于未来两个月不会出台新的减税措施
，
以及非税收入尤其是中央特定金融机构和央企上缴利润继续维持高速增长的假定
，
今年一般公共财政收入达成预算的可能性较大
。
因此以历年决算额/预算额为因变量
，
前三季度财政收入进度为自变量做简单的回归测算
，
今年年末一般公共财政收入可能超预算1.7%左右
，
即超收3400亿
。
政府性基金收入与一般公共预算收入类似
，
也存在着明显的季节性规律
，
故采用相同的方法
。
今年前三季度政府性基金的收入进度为68%
，
预计年底超收4%
，
约3000亿
。
这一规模实际上已经相当小了
，
按照相同的方法估算
，
按目前的支出进度来看
，
今年政府性基金支出预计也将超预算3000亿左右
，
而2018年全国政府性基金收入超预算1.1万亿
，
支出超预算2552亿
。
若不考虑在年内发行提前下达的地方债额度
，
一般公共预算赤字和地方政府专项债务收入将完全符合预算
。
在一般公共预算收入决算表中
，
财政赤字的预算额必然会等于决算额
，
这是因为不平衡的部分会通过预算稳定调节基金和结转结余进行调整
。
以2018年中央公共一般预算为例
，
其收入的决算额为85456.46亿元（超预算99.46亿元）
，
中央财政调入资金为2453亿（符合预算）
，
而支出的决算额为102388.47亿元（低预算921.53亿元）
，
通过将收支入超预算1020.99亿元（99.46+921.53）补充中央预算稳定调节基金
，
保证1.55万亿的预算赤字被使用完毕
。
而地方政府专项债收入的决算编制方法类似
，
由于其采取限额管理的办法
，
若不考虑在发行年内提前下达的专项债额度
，
则其决算额也等于预算额
。
预算稳定调节基金
、
从国有资本经营预算调入的资金
、
地方财政和政府性基金的结转结余均可视为调节项
，
其中中央预算稳定调节基金与从国有资金经营预算调入的资金最为透明
。
根据2018年预算执行情况报告
，
2018年末中央预算稳定调节基金余额为3763.99亿元
，
2019年预算中安排2800亿转入一般公共预算
，
从历史情况看
，
每年中央预算稳定调节基金都或多或少得到了补充
，
意味着其净使用量通常小于预算安排的额度
。
此外
，
中央预算稳定调节基金的设立旨在弥补短收年份预算执行收支缺口从而平衡预算
，
因此财政从这部分超收的可能性很小
。
考虑到国有资本经营预算规模相对较小
，
2019年国有资本经营预算收入的增速及其调入一般公共预算的比例均较2018年明显增长
，
预计财政从该项获得的资金也不会较预算有明显增加
。
2019年全国国有资本经营预算收入为3365亿元
，
较2018年的决算额增16.1%
，
较2018年国有资本经营决算收入高3.4个百分点
，
调入一般公共预算的比例从2018年的26%进一步提高到28%
。
地方预算稳定调节基金
、
地方财政和政府性基金的结转结余三项的使用与补充情况较不透明
，
今年这三项完成预算的压力较大
。
三者中仅有地方财政结转结余资金会公布决算所在年份前一年末的余额情况（即2018年财政决算中会公布2017年末地方财政结转结余资金余额）；地方政府预算稳定调节基金汇总的收支数据未单独在地方财政收支决算表中列出；而政府性基金结转结余从来未公布过余额
，
且2016年开始政府性基金的超收分为调入一般公共预算资金和结转下年支出两部分
，
但决算表中并未公布两者的占比情况
，
我们也很难对其作出准确估计
，
因此我们只能给出简单的分析
。
我们现在已知今年财政预算中政府性基金的结转收入为358亿元
，
而包含从地方预算稳定调节基金
、
政府性基金预算调入资金及使用地方财政结转结余的预算规模为1.13万亿
。
据上文估计
，
今年政府性基金收支均超预算3000亿左右
，
意味着若无其他资金来补充政府性基金收入
，
则其调入一般公共预算的规模将很有限
，
完成调入资金预算的可能性很小
。
比照去年的情况看
，
去年地方财政从地方预算稳定调节基金
、
政府性基金预算调入资金及使用地方财政结转结余的决算规模为1.17万亿
，
而政府性基金超收8364亿
，
按照55%-75%的调出比例（根据公布数据的省份调出情况估算）
，
政府性基金调入一般公共预算财政约4600-6200亿
，
即使用地方预算稳定调节基金及结转结余资金约5500-7100亿元
，
今年调用规模进一步扩大的空间有限
。
与此同时
，
据披露
，
2017年末地方财政结转结余资金余额为9102亿元
，
在去年加大地方财政结转使用规模的背景下
，
2018年末财政结转结余资金余额肯定更少
。
目前来看
，
受减税降费及土地出让收入增速放缓影响
，
今年一般公共预算和政府性基金收入超预算的规模都比较有限（可能在3000亿上下）
。
历史情况看中央预算稳定调节基金通常净使用量通常小于预算安排的额度
，
而国有资本经营预算规模又相对较小
，
预算对地方财政调入资金及使用结转结余安排的规模较大
，
在政府性基金支出增长放缓的背景下
，
该项完成预算有一定难度
。
综合来看
，
若要保证全年一般公共预算支出增速与去年保持一致
，
资金缺口在6000-8000亿左右
，
可能需要通过进一步加大对政府性基金及地方财政结转资金的使用及提前发行地方政府专项债来弥补
。
