资本金比例的再次下调，有助于地方政府理顺实施机制，提高了财政资金的使用效率，能够更有效的释放地方投资的潜力，不必为了解决融资问题而将收益不足的项目“包装”发行专项债，对专项债市场的规范是有一定帮助的；另一方面，开放基建项目的股权投资，是推进基建项目市场化运作的新举措，通过吸引股权投资来解决项目资本金的问题，虽然具体细节还需等待后续文件，但股权投资与资本金是真正的契合，债务性资金投向资本金是短期举措，并非长期可持续之举。
二、财政紧张持续，既有专项债置换
今年6月，中共中央、国务院印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，其中放开了长期专项债券期限比例，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。
专项债中除项目自平衡专项债外，还有很大一部分的普通专项债。在2018年之前，大部分专项债都属于普通专项债。财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中要求，公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模。
在9月末财政部公布的地方债数据中，专项债的平均期限是较短的。目前专项债务余额95165亿元，平均剩余年限为5.2年，平均利率3.53%；因此我们按照等额本息计算的话，平均每年还款支出为20352.24亿元，占政府性基金预算收入的28.52％，结合目前财政的紧张状况来看，偿还压力是非常大的。因此，在专项债规模进一步增加的情况下，应当做好存量专项债券的置换工作，将到期债务置换为期限更长的债券，减轻近期财政负担，解决当下财政困境。
三、政府的归政府，市场的归市场
要真正的把专项债花在刀刃上，首要解决的问题是，哪些项目需要专项债？
作为政府预算体系内的债务，专项债资金应当用于政府投资项目、政府责任内的项目，并且是无法完全市场化实施、需要财政资金投入的项目。因此，在发行项目的选择上，应当牢记一点：政府的归政府，市场的归市场。
属于政府责任范围内，无法以市场化模式实施，或者主要收益来自政府性基金收入的，采取专项债模式；而虽属于政府责任内，但可以采用特许经营、PPP等模式市场化实施的项目，应当把项目交给市场，政府只需要负责补贴与监管即可。当下，由于专项债资金成本低、期限长，看起来似乎在实施项目中优势很大，但除去融资属性外，市场化项目本身是具备更高运营效率、政府风险更低等诸多优点；在发行专项债为地方项目“补短板”时，不应当造成市场化项目“被挤出”的情况。
四、打好融资组合拳，巧作项目资本金
《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称通知）中提出，支持做好专项债券项目融资工作，发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。此后，一些地方政府文件中也提出了积极推行“专项债券+市场化融资”组合融资模式 。
因此，要发挥好专项债的作用，运用组合融资的策略是非常有必要的；专项债可以解决一部分项目融资，但是并不能解决项目的全部融资，能够依靠市场的部分，还是要依靠市场。
《通知中》明确提出：收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
如果要实现组合融资，地方政府在设计专项债之初就应当考虑到项目需要进行市场化融资，通过能够市场化融资的规模对项目发行专项债的比例进行“倒推”，确保项目在偿还专项债本息后有足够的收入，才能吸引金融机构的参与。也只有更大力度支持市场化融资的规模，地方政府才能使有限的专项债资金分配到更多的项目上，把专项债资金用到更需要政府直接投资的项目上，从而帮助地方经济的更好发展。
另一方面，《通知》也允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，但在作资本金的项目范畴上是有较高要求的，主要针对的是符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；对于项目的风险同样关注，要求不得超越项目收益实际水平过度融资。如今重点项目的资本金比例已进一步下调，但资本金比例是在立项时由发改部门核准的，已立项的重大项目并不会因为新政就放低资本金比例，新立项的项目才能参照新政降低资本金比例。
因此，在短期内我们依然能看到一部分专项债资金作为项目资本金，但是作资本金的比例可以参照资本金比例的最新要求，在保障项目资金自平衡的前提下，使用一部分专项债作为资本金，使重大项目的实际资本金比例下降到新政颁布后的水平，这应当是能够让市场所接受的。
五、探索试行“专项债+PPP”
财政部在2019第五届中国PPP发展（融资）论坛中提到：探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。创新多元化融资模式。此后，山东省财政厅等五部门发文中同样提到了探索试行“PPP+专项债券”融资模式，拓宽实体项目政府投资渠道。
“专项债+PPP”模式在提出后引起了一些争议，但采用PPP模式的是政府负有提供义务的基础设施与公共服务项目，许多重大PPP项目、示范项目，也完全可以发行专项债实施。因此，在根本上，专项债与PPP是一致的，需要解决的是如何厘清项目的边界。两个模式的组合，是要取长补短，解决地方政府困境，在降低风险、不增加杠杆的前提上，促使项目更快落地。
因此，“专项债+PPP”模式的组合，是要进一步降低PPP模式中的融资属性，将PPP项目去融资化，支持基建与公共服务项目的市场化运作，提高项目建设、运维的效率，也降低政府在全生命周期中的成本。
结语
专项债的大规模发行，是地方政府发展的机遇，也是十三五收官年的挑战。在大量专项债集中发行的工作中，地方政府不仅应提高项目筛选的质量，把钱花在该花在的地方，更应该及时做好信息公开与项目管理工作，才能确保市场对专项债的信心，促进专项债项目配套融资的落地。
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