复议机关“双被告”制度困境检视与出路的调研报告——以跨行政区划集中管辖行政案件为视角
李 青 耿翠萍
内容摘要：行政诉讼制度和行政复议制度具有预防、解决行政争议的重要作用，二者的良好衔接对化解官民矛盾、维护社会和谐有着重要意义，复议机关“双被告”制度的创立意在激发复议功能公正、全面、有效和及时的发挥。2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》至今已经四年了，复议机关“双被告”制度在实践中的激励效果远没有达到预期，甚至引起复议功能异化的效果，复议机关“双被告”制度能否成为解决复议维持率高问题的良药，还是遭到了不少质疑和批评。本文从复议机关“双被告”制度源起、现实困境、实效剖析、适度修正等角度进行分析，仅靠倒逼机制难以达到发挥复议功能实质性化解行政争议的目的，反而应当重新审视复议制度的根本，通过完善复议制度，破除制约复议功能发挥的弊端，最大限度发挥行政复议的解纷优势，以达到行政复议、行政诉讼对行政争议的终端治愈和解决的目的。
新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”制度（以下简称：复议机关“双被告”制度）改变了旧法第二十五条第二款关于复议机关只要维持了原行政行为即不作被告的规定。复议机关“双被告”制度是新《行政诉讼法》制度创新之一，与行政机关负责人出庭应诉制度同样引起广泛的关注和热议。作为一个联结行政复议与行政诉讼的双被告制度，不仅为我国行政诉讼制度所“独有”，也是与一般双被告制度存在明显差异的制度，复议机关“双被告”制度作为衔接行政诉讼和行政复议的重要纽带，其合理性与实践效果如何随着新的《行政复议法》修订工作的正式启动，再次呈现在修法机关和行政法学界面前。
一、制度源起：复议机关“双被告”制度设立的初衷
现行复议机关“双被告”制度，经历了实践探索、理论突破到制度确立的过程。1989年4月颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”该规定将复议机关作被告的案件范围仅限定为复议机关改变原行政行为的情形。实践中很多政府将行政诉讼案件败诉率纳入依法行政考核体系，继而复议机关普遍作出维持复议决定以避免当被告，形成了被社会公众诟病的“维持会”[1]现象，复议机关公正性受到质疑，公信力大打折扣，复议制度在二元行政救济体系中的化解行政争议主渠道功能没有得到发挥，复议与诉讼趋于同质化，维持率高、纠错率低导致大量行政争议进入信访渠道，形成了“大信访、中诉讼、小复议”的“三国演义”格局。为了激活复议制度实效功能，扭转复议机关维持率高的现象，2014年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定改变了旧法有关“复议机关维持原行政行为不当被告”的规定，该规定引发了广泛关注和争议，在立法过程中行政法学界、行政机关、司法机关展开激烈讨论，可谓是“庙堂之上的热议”和“江湖之远的激辩”，使得“复议机关一律当被告”和“复议机关一律不当被告”的意见呈现对峙局面，十几种学术观点大致归类为六类，[2]分别是原机关一律作被告；复议机关一律作被告；当复议维持时，赋予原告选择权，复议改变时复议机关作被告；复议维持由原机关和复议机关作共同被告，复议改变时，赋予原告选择权；复议机关作被告仅限于复议前置且复议机关作出不予受理或驳回复议申请的复议决定或不予答复时；依据行政复议的法律性质是定位于行政性还是司法性来决定复议机关是否作被告。但新法最终还是积极回应了民意，确立了复议机关“双被告”制度，虽然已经初步显现出将行政复议机关“逼上法庭”的实效，但对于行政争议实质性化解的功效却暂未实现，在新法实施过程中也暴露出诸多问题。通过数据分析来看，行政诉讼法修改之前，2011至2014年度全国范围内复议决定平均维持率高达58%以上，纠错率不足7%；新法修订实施后的2015至2018年，全国范围内复议决定平均维持率下降至51%，仅下降了7%；纠错率上升至12%，仅上升了5%（见表一）[3]。新法实施前，根据行政复议权威人士的预测，行政复议案件数量至少应当保持在行政诉讼案件数量的2倍至3倍，才算基本上达到了制度设计的本来目标。[4]新法实施后，复议机关作出的改变决定和复议决定并未出现立法者预期的大起大落态势，由于纠错功能的旁落，更多的当事人还是选择诉讼。双被告制度倒逼功能还有待检验。
二、现实困境：复议机关“双被告”制度的自洽性分析
新法实施以来，修法者对彻底扭转复议机关“维持会”窘境，倒逼发挥“主渠道”功能的初衷还未“小乔初长成”，“成长中的烦恼”却接踵而至，现实运行中的质疑声和批评声依然不断。“双被告”制度确实没有明显、充分发挥倒逼复议的目标，但却产生很多副作用，甚至引发复议功能异化。
（一）诉讼制度改革效应叠加，复议机关应诉工作压力剧增
行政复议和行政诉讼的功能定位，构建了复议+诉讼＞直接诉讼的功能收益，赋予了当事人更大的选择权，外加法院立案登记制改革、行政诉讼受案范围扩大以及50元诉讼费的低廉诉讼成本，行政诉讼案件数量大幅激增，甚至大量沉淀于司法领域外的行政争议以及走信访途径的历史遗留问题、缠诉滥诉案件涌入诉讼途径，双重改革效应叠加，使得行政复议案件数量、复议再诉案件数量大幅增长，以甘肃省为例，新法实施的2015年行政应诉案件5085件，相比2014年增长1266件，增长49%，复议机关“双被告”的行政案件661件，占应诉总数的13%，同期兰州铁路运输法院受理的复议机关“双被告”案件数量上升了10%。随着行政复议案件基数的大幅增长，连锁反应式的带动行政应诉案件数量增长。
（二）复议机关应诉工作量不堪重负
行政应诉案件的大幅增加，行政复议应诉工作人员“不是在法院开庭，就是在去法院开庭的路上”，一方面，法制办需要扮演“小法院”的角色，试图通过行政复议程序化解一部分行政争议；另一方面，法制办往往需要在统计人民政府当共同被告时代表政府出庭应诉，其角色又类似“小律师”。经复议后起诉案件数量的增加，使得复议机关的行政应诉从过去的附属性转为等量齐观的常态化工作，办理一起复议案件就得当一次被告，外加一审、二审或再审，出庭应诉工作量成倍增加。例如2016年，甘肃各级行政复议机关共收到行政复议申请1650件，比上年上升了21.4%，兰州铁路运输法院管辖的兰州、定西、白银地区行政案件中，复议机关“双被告”案件在2016年出现大幅增长，从5%增长至10%；同期广东省佛山市复议机关共同被告应诉率从3.5%增长到21%；合肥市同期报告显示复议机关作为共同被告的案件增长73%。复议机关“双被告”制度的实行使得复议机关工作人员频繁往来法院开庭的交通、时间成本大为增加，复议机关应诉工作面临前所未有的挑战，有案多人少，杯水车薪之感，产生了一定程度的应诉焦虑。
（三）复议机关负责人履行出庭应诉不容乐观
新法确立的行政机关负责人出庭应诉制度是衡量行政机关依法行政的晴雨表，和行政机关负责人出庭制度联系起来，随着成为被告的几率高了，其负责人出庭应诉的次数就应当增加。可是以兰州铁路运输法院审理复议机关“双被告”案件来看，复议机关负责人平均出庭率仅为3%，原行政机关出庭率也仅为68%，一把手出庭三年来只有1件（见表二），可见双被告制度未能有效促进行政机关负责履行出庭应诉义务。
表二 2016—2018年兰州铁路运输法院复议机关“双被告”负责人出庭情况
更为尴尬的是呈现出复议机关层次越高，其负责人出庭应诉难度也越大，例如2016年4月在新法实施一年后，省政府共收到行政复议申请81件[5]，甘肃省政府作为复议机关被诉后，副省长出庭应诉复议机关出庭情况也不理想，同时市县两级政府及其部门作为被告的有1848件，领导有种种理由不亲自应诉。究其原因主要有，案件太多，首长大多公务繁忙；原被告之间的争议焦点仍然是原行政行为，复议维持的决定没有增加或减少当事人的权利和义务，围绕争议焦点展开讨论的依然是原告和原行政机关，复议机关出庭应诉形式大于内容；由于异地管辖制度施行后，行政机关的诉讼成本过高。行政复议机关作为被告的理想很丰满，但是现实由于行政领导不出庭应诉受到旁落。
（四）复议制度的独立价值受到冲击
由于复议机关与行政诉讼是解决行政争议的两种途径，二者在审查范围、审查程度、审查手段、审查程序等方面不尽相同，行政复议有相比较诉讼在解决纠纷方面的优势，比如上级机关具有一定的行政手段可以更效率的监督并纠错。如：1、行政复议程序较行政程序高效、廉价；2、行政复议程序具有行政化特色，有利于不熟悉程序的当事人；3、行政复议程序中与办案人员的沟通较行政诉讼程序便利。对同一案件法院的裁判和复议机关的判断不同，给复议机关和原行政行为机关带来了困扰，抵消了行政复议机关救济行政矛盾的作用。法院按照司法审查标准审查复议决定，使得复议与诉讼越来越同质化，复议机关逐渐按照法院审判思维和《行政诉讼法》的相关规定办理复议案件，日益趋同一审法院的初审机关，办案理念受制于司法机关，其独有的复议功能日渐削弱，复议制度逐步丧失化解行政矛盾纠纷的独立性价值。[4]并且行政案件经过行政复议后纠纷不减反增，行政复议不仅起不到减负的作用，反成为纠纷的新起源。例如2016年，甘肃复议双被告共同应诉的有690件，占比34.9%。但从2016年一审行政案件收案同比增长77.8%来看，并没有组织再诉率的攀升。2016年兰州铁路运输法院受理的复议机关“双被告”案件数量增至74件，较同期复议再诉率增长了51%。复议、诉讼两架马车协力解决行政纠纷的功能未能有效发挥，经复议的案件依旧水涨船高式的流入司法途径。
（五）复议机关“双被告”制度对化解行政争议收效甚微
以兰州铁路运输法院数据来看，复议机关“双被告”案件中因事实不清、证据不足、适用法律不当等理由被撤销、确认违法，仅占复议机关“双被告”案件的19%（见表三）
表三 2016年-2018年兰州铁路运输法院复议机关“双被告”案件裁判情况
败诉案件中大部分为行政机关提供证明其行政行为程序合法、合理的大量证据没有得到反映的采信，程序上多为瑕疵，并非重大程序违法，很少因为认定事实和适用法律不当而被法院纠错，经过一个程序循环下来，当事人的实体问题并没有得到有效妥善的解决，经复议再诉讼的“程序空转”，行政争议从终点又回到了起点，行政争议未得到实质解决，可谓是“风动、幡动、事不动”，大大增加了当事人诉累。[5]与此同时，部分当事人恶意滥诉，致使行政复议成为当事人向行政机关施压、滋扰的工具，甚至沦为一场有失严肃的“逗你玩、拖死你”的套路。例如土地征收类案件，当事人联合起来逐人依次进行复议和诉讼，申请书、起诉状都是格式化模板，虽然经复议后再提诉讼，途径走完，权利用尽，法院最终还是判决驳回诉讼请求，有限的复议和司法资源被滥诉所消耗，损害了公共利益，拖延了经济发展。
三、实效剖析：复议机关“双被告”制度难以促进实质性化解行政争议
(一)案件类型相对集中，复议功能难以发挥
2016至2018年，兰州铁路运输法院受理行政案件主要集中在公安、土地征收、房屋拆迁三大领域，约占行政案件总数的70%，其中公安领域以行政处罚案件为主，约占公安类案件的90%；土地征收领域约95%的案件是因城市改扩建、棚户区改造、国家重点工程项目、城乡环境整治引发的集体土地征收、国有土地上房屋征收、强制拆除、房屋拆迁腾退等案件（见表四）。公安类案件复议案件基数较大，复议再诉率居高不下，但经过多年的执法实践，公安行政处罚规范性较强，已趋于程式化、格式化、智能化，整体复议维持率维持在95%的高位，对于公安类案件，通过“双被告制度”倒逼复议机关实质化解行政争议的空间不大。土地征收类案件多因被征收人不服征地补偿标准，以撤销或确认征收行为违法为诉求，抱团诉讼给政府施加压力，以谋求较高补偿款，还有就是历史遗留问题，无法用法律法规进行解释的案件，复议机关对这些案件根本无法实质解决，无法发挥行政复议过滤器的作用，只能按照复议程序办理，告知申请人可以提起诉讼，实属无奈。
表四 2016-2018年兰州铁路运输法院受理复议机关“双被告”案件类型
（二）复议和诉讼纠错功能相对集中，无法满足相对人利益诉求
兰州铁路运输法院办理的复议机关“双被告”案件中，经复议机关协调撤诉的案件仅占双被告案件的11%，具体行政行为的主要问题集中在程序性瑕疵、证据的收集认定和法律适用方面，因为复议机关与司法审查的标准不同，导致复议决定与司法判决产生分歧，甚至一部分行政相对人主动创造权利受损现状，以达到获得政府信息、高额征收补偿款、行政赔偿的目的。面对纷繁复杂的行政纠纷，“双被告”制度理想化的通过倒逼复议机关加强内部监督解决实质争议显然放大了复议功能，尤其城镇化、棚户区改造、拆除违法建筑过程中推动众多拆迁、征收项目引发的行政纠纷，不仅涉及群体性，内容较为敏感、反复性强、社会影响性大，“双被告”容易使行政相对人频繁提起行政复议，不但无法满足当事人的实质请求，反而加重复议机关的负担，加剧了复议机关人案矛盾和抵触情绪。[6]例如兰州铁路运输法院受理的原告史某某等20人诉被告安宁区国土资源局、兰州市国土局行政强制一案，原告方为了主张超标准的安置补偿款，先提起行政复议，经复议维持后又提起行政诉讼，最终驳回诉讼请求。史某某等人的主张完全超出了行政复议的解决范围，诉求亦不能被法院支持，复议制度完全成为当事人向行政机关、司法机关施加压力的途径，双被告制度不但无法解决实质争议，反而造成程序空转，浪费了有限的复议、司法资源。
（三）“双被告”制度增加了复议机关复议、应诉的双重压力
一是案多人少矛盾凸显，新行诉法实施以来，行政复议案件数量激增，各地行政复议机关的人均办案压力成倍增长，但编制所限未能增加；二是复议办案人员专业性水平不足，难以达到司法审查标准，外加今后要求复议人员必须取得《全国统一法律职业资格证》，专业性会有提升，但短期内未能改观；三是复议机关不独立，复议机关曾是法制办下属的部门，复议人员一岗多责，不但要办理复议案件，还要向政府部门提供法律服务、组织立法论证、法制培训等事务性工作，再就是准备法院应诉答辩材料，配合行政机关负责人出庭等应诉工作，挤占了复议案件办理的时间和精力；四是办案时间太短，复议人员尽量采用书面审理，快审快结，无力化解，将行政争议推向法院最终解决；五是权威不够，手段有限。复议机关作为原法制办的内设部门，仅仅是通过案件审查监督同级或下级行政机关，有些行政机关认识偏差，不配合办案、甚至干预办案，对于复议意见和建议不服气、不回应、不理睬，敷衍搪塞，屡纠屡犯，行政复议监督功能实难发挥作用。
（四）“双被告”制度难以触及复议制度的根本性改变
新行诉法制定的“双被告”制度，虽然呼应了“民粹”，但却忽略了复议制度的根本性问题。制度设计试图通过将复议维持决定纳入司法审查范围，倒逼复议机关发挥复议功能，提高履职能力，加大化解行政纠纷的力度，但实践中，复议机关无论维持还是改变都不可避免的要当被告，从利益平衡角度出发，不得罪原行政机关作出维持决定既出工，又省力，最终由司法机关托底，行政纠纷依然汇集到法院最终解决，复议制度的根本问题并未能触及改变。[7]
首先，复议机关的独立性不能得到保障。以往复议机关是政府法制机构的处室或各单位的法制部门，同样受到人财物的限制，容易受到各方面的影响，直至2018年《国务院机构改革方案》将国务院法制办归入司法部，各级复议机构进行资源整合，行政复议应诉又成为了司法部门一项职能，复议机关从政府内设机构又归入了司法行政部门的内设机构，虽然行政复议的专业性、独立性有所提升，但协调化解行政争议的手段和权威性依然不足，复议机关更着重于按照司法审查标准作出复议决定，而轻视行政争议的实质性解决，复议趋同于“准一审”[8]，缺乏独立性，造成了复议、诉讼资源的重复浪费。
其次，行政复议的专业性优势得不到有效发挥。当前中国社会正面临转型期，各种社会矛盾集中式爆发，仅依靠诉讼途径解决行政争议受到很大局限性，而复议制度作为多元化解行政争议方式，可以有效监督和纠正行政行为，化解各种纠纷和冲突。但因专业性欠缺、时效性差、实质解决争议力度不够、回应社会问题不及时等问题，复议功能难以发挥优势，另外法制办并入司法行政机关，平台优势弱化，措施有限，话语权减弱，更难以实质性化解行政争议。
再者，行政复议的公正性保障机制仍需改进。行政复议制设立之初，过度强调“去司法化”的倾向导致复议决定的权威性和公信力受到质疑，只有推动行政复议程序的司法化改革，充分保障申请人和被申请人的平等参与权、知情权、答辩权等，推行公开审判，在对事实认定和法律运用上的不确定，克服书面审查的不全面，多展开听证，解决行政复议审理不公开的问题，提高行政决定的说理性和论证性，树立行政复议机关居中裁判的地位，才能获得行政相对人的信任，主动选择行政复议解决行政争议。
最后，复议机关依法履职理念不强。一是无故拒绝接受当事人的履行职责或者以不正当理由拒绝履行法定职责。二是在规定的期限内不履行或者拒绝履行法定职责。如，当事人向行政机关邮寄申请后，行政机关却以签收人不是本机关正式工作人员、未实际收到履职申请等理由拒绝履职。三是将正常履职申请按照信访程序处理导致履职不正确。四是事前承诺履行，但事后反悔。此种情形主要存在于当事人请求复议机关或人民法院确认行政机关不履行法定职责违法案件中。在这类案件中，行政机关在复议或诉讼阶段承诺履行法定职责，待当事人撤诉后，行政机关又拒绝履职，严重损害了政府的形象。
四、适度修正：完善复议制度与“双被告”制度形成有效合力
如若行政复议机关能够从执行上清除障碍、克服阻力，通过加强行政系统内部的规范要求，就能更大地发挥行政复议应有的作用。将更多的行政争议化解在复议程序中。
（一）集中行政复议职权，提升行政复议权威
目前，行政复议存在资源分散，群众选择困难等问题，将分散于公安、人力资源和社会保障、国土资源和省以下垂直管理部门的行政复议职权集中由政府统一行使，《机构改革》后集中由司法行政机关统一行使，形成统一入口，规范程序和审查标准，严把出口，与法院诉讼制度有效衔接。根据我国现有的《行政复议法》第28条，复议机构实质上是一个办事机构，不是一个裁决机构。不能理解为在行政系统内部引入一个司法系统，应更加注重提供老百姓一个可接受的行政行为，从而实现权利保障和行政效率之间的平衡。
如今，在各级司法行政部门与政府法制部门合并的情况下，设置独立的复议机构并相对独立的开展工作，尤为重要。从2008年起，原国务院法制办在全国部分地区开展了行政复议委员会试点工作，试图改变审而不决、决而不审的制度困境。各级司法行政机关应当设立行政复议委员会，突破首长负责制的瓶颈，有利于解决行政复议工作的非中立性问题[9]；同时吸纳法学专家学者、人大代表、政协委员、律师等人员参与行政复议，可以最大程度地实现公平裁判。虽然在执行中很多行政复议委员会并未邀请专家参加复议案件的审理，如果坚持将复议权相对集中到一级政府统一行使，就能集中力量办大事，不失为目前最好的选择。同时要保障复议工作人员具有其工作性质和职责所要求的专业水平。还应构建行政复议工作人员准入制度，凡经过专业资格考试获得行政复议应诉人员资格证书才能担任复议工作。[10]
（二）改革行政复议程序
行政复议机关要进一步畅通行政复议渠道，健全案件审理机制，行政复议程序增加对外公开的审理方式，扩大适用听证式审查方式，让双方当事人面对面充分发表言辞，要不断加大案件公开审理力度，对经书面审查的发现案件存在事实不清、证据材料相互矛盾、双方争议较大以及其他需要调查取证情形的，采取实地调查，组织当事人质证，必要时邀请专家咨询论证。注重运用调解、和解的方式解决纠纷，提高行政复议办案质量，对违法行为该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的确认违法。发挥便捷、高效、专业的独有价值。
（三）加大对复议工作的监督
行政复议机关作共同被告制度之所以能够发挥作用，并不仅仅是行政复议机关怕当被告，而是因为行政系统内部的“考核”发挥了作用。第一，将行政复议维持决定被撤销率作为评判行政复议工作的水平，增强复议维持决定的合法性和合理性，避免在诉讼中败诉; 第二，复议决定与胜诉率相结合纳入考评范围，强化复议工作人员依法行政、依法复议的意识和责任感；第三，加强政复议决定的公开性，推行阳光复议，将行政复议案件的受理、审查、听证、结果进行全方位的公开，形成有效的监督，促使行政复议工作人员认真、合法履责并提升办案质量，提升复议决定公正性。
全国人大常委会在合适的时候可以开展对《行政诉讼法》的立法后评估或执法调查，从制度的必要性、合理性以及在实践中的运作状况等方面对其展开全面的分析，以确定该制度存在的必要性，通过司法解释的方式对复议机关“双被告”的规定进行完善。首先，对于原告没有起诉复议机关，经法院释明后原告不同意追加的，法院不得将复议机关列为被告，尊重当事人的选择权；其次，对于具有准司法裁决性质的复议决定，例如工伤认定类案件，经复议维持的不再纳入双被告规定；第三，充分考虑涉诉率数量多、专业性强、程式化高、纠错相对集中以及对当事人实体权益影响有限的因素，对于公安、税务、金融、工商以及海关类经复议维持的案件不再纳入“双被告”范围；最后，可以在《行政复议法》修改时， 将“复议维持决定”修改为“驳回申请决定”，通过技术性处理，复议机关不再当被告。
（四）统一由复议机关的级别确定管辖法院
对于复议机关“双被告”案件，如果简单按照原行政机关的级别来确定法院的管辖权问题，会使复议机关为县级以上人民政府或国务院部门的案件由基层人民法院管辖，这与新法规定的应当由中级人民法院管辖的规定相冲突。同时由于行政案件容易受到地方政府的干预，司法实践中推行提级管辖、交叉管辖、循环管辖、相对集中管辖等制度来排除政府干扰和增强司法权威，然而经过复议的行政案件，让基层人民法院管辖，显然与行政诉讼管辖的整体取向不符，不利于案件的公正审理。对于此类案件，如果统一以复议机关的级别来确定法院管辖，即由级别高的人民法院行使管辖权，一方面有利益解决相对复杂的矛盾冲突，减少审判压力，提升审判权威；另一方面有利于形成一种良性的法治环境，客观上增强司法机关对行政机关法律监督，从而带来更大的公益功效。
（五）合理配置原行政机关与复议机关的举证责任
当前我国法律和司法解释对复议机关和原行政机关在诉讼中承担的举证责任的规定还过于原则，容易导致二者分工的不合理。司法实践中，为了提升庭审效率，明确争议焦点，分配举证责任应当区别对待，对于复议机关作出维持决定的双被告案件，明确由作出原行政行为的行政机关对案件事实、程序、适用依据的合法性进行举证；而对复议机关改变原行政行为的事实、证据或规范性依据的情况，则完全由复议机关承担更举证责任，经复议审查的案件，复议机关有更为深入的认识和专业性判断，由复议机关举证更有利于法院加强合法性审查，并提高审判效率，避免以往复议机关在法庭上一味“同意原机关意见”的被动参与法庭调查、辩论的现状，复议机关将出庭应诉变成了旁听案件，有违双被告制度的设置初衷。[12]举证责任的合理分配，一方面可以有助于倒逼复议机关认真履行复议审查职责；另一方面可以避免复议机关滥用补正权，违法取证、补正使违法行政行为披上合法的外衣。综上建议，可以有效避免准司法行政复议与司法审查的交叉重复，避免行政资源和司法资源的巨大浪费，为复议机关和司法机关减负增效，从而使复议机关维持决定状态下的双被告制度具有科学性和现实可行性。
五、结语
新《行政诉讼法》确立的复议机关“双被告”制度引发了激烈的争论，这一具有中国特色的行政诉讼制度，曾被形象地比喻为是立法机关解决现实问题开出的一味“中药”，但现实情况却是虚火旺，功效弱，预期的倒逼功效远未显现。博登海默曾经说过:“只有那些以某种具体的和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度”。作为司法机关在遵循既有规定的基础上应当发挥司法能动性，积极发挥复议机关“双被告”制度的优势，既要加强对复议机关的司法审查，又要明确司法权与行政权的界限，对于实质化解几率小、纠错类型集中、准司法性质的复议决定以及滥诉情形进行判断甄别，建议对复议机关“双被告”制度出台司法解释进行细化，避免一刀切的制度带来的负效应，既要激励复议机关发挥复议功能，又要为复议机关复议应诉的工作减负，切实让复议制度和行政诉讼在解纷功能上各司其职，发挥各自优势，避免行政争议在复议与诉讼两大解纷渠道之间来回摇摆、程序空转，造成行政、司法资源的重复浪费。
（1）刘莘：《行政复议定位之争》，载《法学论坛》，2016年第6期，第36页
（2）沈福俊:《复议机关共同被告制度之检视》,载《法学》，2018.第3期，第21页
（3）表一中的有关信息来源于国务院法制办(后为司法部) 历年于中国政府法制信息网公布的“全国行政复议、行政应诉案件统计数据”，http://www．chinalaw．gov．cn，2019年6月11日访问。
（4）方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载《环球法律评论》2013年春季号，第19页。
（5）所有甘肃的复议案件数据来源于甘肃省行政复议应诉案件年度报告
（5）王春业:《论新行政诉讼法对行政复议法修改的影响》，载于《.福建行政学院学报》2018第8期，第5页
（6）刘莘，陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析》，载《行政法学研究》，2016年第5期，第24页
（7）章剑生：《关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题》，载《中国法律评论》，2014年第4期，第44页
（8）章志远：《行政诉讼“双被告”制度的困境与出路》，载《福建行政学院学报》，2016年第3期，第31页
（12）沈福俊：《复议机关共同被告制度之检视》，载《法学》2016年第6期，第12页
（13）方宜圣《行政复议体制改革“义务模式”的思考》，载《行政法学研究》2016年第5期，第11页
来源：省法院行政庭
作者：李 青 耿翠萍
原标题：《行政审判专栏 " 复议机关“双被告”制度困境检视与出路的调研报告——以跨行政区划集中管辖行政案件为视角》
