作者：刘晶编者按：行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守合理性原则，应当以事实为依据，符合法律目的，排除不相关因素的干扰。在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。该案即是对行政处罚行为合理性进行审查的一起典型案例，入选了2017年甘肃省十大典型案例。
教育相结合的原则，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚的实施应该符合法律的目的和精神，不应当轻错重罚或重错轻罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十八条第一款第（一）项规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。据此，被上诉人城运处在作出交通行政处罚时，应当遵循该条规定的“过罚相当原则”,综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。《甘肃省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条第（二）项规定，行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守合理性原则。行使行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据，符合法律目的，排除不相关因素的干扰。在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。如果行政机关作出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”，使行政处罚结果与违法程度不相适应，则应当认定属于行政处罚显失公正，明显不当。就本案而言，纵观已查明的基本事实，上诉人常永吉未取得出租客运经营许可，以盈利为目的搭载乘客，从事出租汽车客运经营行为的事实清楚，但是，其行为属于第一次被发现，且协议收取费用为10元，在行驶途中即被查处，并未实际收取费用。被上诉人按照处罚上限作出20000元行政处罚时，既未考虑上诉人只被查处一次违法行为且未实际收取费用的客观事实，也没有提供上诉人的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据，该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，其行政处罚20000元缺乏适当合理性和违反比例原则，属于行政处罚明显不当，依法应当予以变更。根据本案中上诉人违法行为的具体情节和危害程度，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，应当从轻给予处罚，已能达到纠正违法行为，教育其自觉守法的执法目的。综上，判决变更被上诉人城运处作出甘兰城罚（2016）稽-2501号给予常永吉罚款20000元的行政处罚决定，改为罚款5000元。
(三)典型意义
处罚与教育相结合原则是《中华人民共和国行政诉讼法》确立的一条重要原则，其是指，在实施行政处罚过程中对被处罚人说明教育，同时对被处罚的行为、处罚结果和理由，在一定范围内以一定的方式告知社会公众。它包含两方面的含义：一是处罚被处罚人与教育社会公众相结合。处罚要讲究社会效益，对被处罚的行为和处罚的理由和结果，以一定的方式加以公示，从而使公众知晓哪些行为是违法行为，哪些行为是合法行为以及违法应承担的法律后果，教育人们自觉守法。以达到预设的社会效果和法律效果。二是教育与处罚被处罚人相结合。教育与处罚均以违法行为的存在为前提，教育的方式主要是说服，向被处罚人说明其违法行为对自己、对他人都不利，使其接受教训，不再违法。《甘肃省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条第（二）项规定，行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守合理性原则。行使行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据，符合法律目的，排除不相关因素的干扰。在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。如果行政机关作出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”，使行政处罚结果与违法程度不相适应，则应当认定属于行政处罚显失公正，明显不当。在本案中上诉人的违法行为属于第一次被发现的行为，且协议收费为10元，在行驶途中即被查处，并未实际收取费用。被上诉人按照处罚上限行政处罚时，既未考虑上诉人只被查处一次违法行为且未实际收取费用的客观事实，也没有提供上诉人的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据，该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，其行政处罚缺乏适当合理性和违反比例原则。总之，行政处罚不应该是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段和教育的手段结合起来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护社会的安定。
甘肃省高级人民法院
行政判决书
(2017)甘行终429号
上诉人（原审原告）常永吉。
委托代理人张馨。
委托代理人许丽敏。
被上诉人（原审被告）兰州市城市交通运输管理处（以下简称市城运处），住所地：甘肃省兰州市城关区永昌路321号。
法定代表人张建彪，该处处长。
委托代理人张华。
上诉人常永吉因诉兰州市城运处交通行政处罚一案，不服兰州铁路中级法院（2017）甘71行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人常永吉的委托代理人张馨、许丽敏，被上诉人兰州市运管处的出庭负责人刘卫红，委托代理人张华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年11月28日17时45分左右，被告市城运处查处非法营运工作人员在兰州市城关区亚欧商厦附近例行检查时，发现原告常永吉驾驶车号为甘A 2S345骊威东风日产牌轿车搭载乘客1人，服务路线从亚欧到野猪湾路程，协议收费10元。被告市城运处工作人员制作现场笔录及甘兰城暂扣[2015]机1-666号《车辆暂扣凭证》，并向原告常永吉当场送达该《车辆暂扣凭证》，将原告常永吉驾驶的甘A 2S345号骊威东风日产牌轿车予以暂扣。2015年11月29日，经被告市城运处负责人审批，就常永吉未取得出租汽车经营许可擅自从事出租汽车经营活动进行立案调查，同日决定暂扣甘A 2S345号车辆。2015年12月3日，被告市城运处对原告常永吉进行询问并制作询问笔录，且同日向原告常永吉先后分别直接送达了甘兰城违通[2015]机1-666号《违法行为通知书》、甘兰城罚[2015]稽-1929号《行政处罚决定书》、甘兰城行解[2015]稽-2067号《解除行政强制措施通知书》，决定给予常永吉2万元的行政处罚。原告常永吉于2015年12月3日向被告市城运处财务部门缴纳罚款2万元整。送达文件名称为《违法行为通知书》、《行政处罚决定书》、《解除行政强制措施通知书》的文书送达回证上手写体注明“本人自愿不放弃陈述、申辩及听证的权利。常永吉”。原告常永吉不服该行政处罚决定，向兰州铁路运输中级法院提起行政诉讼。该院于2016年8月18日作出（2016）甘71行初4号行政判决，以被告市城运处作出的被诉行政处罚决定违反法定程序为由，判决：一、撤销被告兰州市城市交通运输管理处2015年12月3日对原告常永吉作出的甘兰城罚[2015]稽-1929号行政处罚决定；二、被告兰州市城市交通运输管理处在本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。宣判后，双方当事人均未提出上诉，一审判决生效。
被告市城运处于2016年9月19日制作甘兰城违通[2016]稽-2501号《违法行为通知书》，并于2016年9月23日直接送达原告常永吉，书面告知原告常永吉涉嫌未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的行为，违反了《出租汽车经营服务管理规定》第八条、第九条、第十条的规定，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，拟作出罚款2万元整的处罚决定，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，告知原告常永吉享有陈述、申辩和听证的权利及逾期未提出意见的后果。原告常永吉于2016年9月23日向被告市城运处提交了书面申辩书，主要意见为：一、被告作出的处罚金额过高，原告无力承受，且与相关法律规定的数额相差很多。二、原告认为自己没有从事过出租汽车经营活动，故被告违法行为通知认定的情况无事实依据。三、原告认为被告在违法行为认定上适用法律不当，原告未从事出租车经营服务，故《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条的规定不适用于原告的行为，请求被告查明事实，重新考虑常永吉的实际情况，酌情免除对其处罚。2016年9月26日，被告市城运处对常永吉未取得出租汽车客运经营许可擅自从事经营活动一案进行重大案件集体讨论并形成记录，对常永吉提出的陈述意见不符合法律规定，不予采纳。2016年9月27日，被告市城运处对原告常永吉作出甘兰城罚[2016]稽-2501号行政处罚决定，决定罚款2万元，并于次日邮寄送达原告常永吉。常永吉不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”2012年修正的国务院《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《甘肃省道路运输管理条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府交通运输部门主管本行政区域内的道路运输工作，道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”本案被告市城运处系法规授权的具备行政执法主体资格的组织，负责管理兰州市辖区内公路客运、出租汽车、旅游客运等，就本案被诉行政处罚决定具有法定职权。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应该进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。……”本案中，被告市城运处以《违法行为通知书》的形式向原告常永吉书面告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及应当享有陈述、申辩、听证的权利，并于2016年9月23日直接送达原告常永吉。原告常永吉同日以书面形式向被告市城运处提交了申辩书。对此，被告市城运处亦举行重大案件集体讨论进行了复核。故被告市城运处对原告常永吉作出的被诉行政处罚决定程序并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；”本案被告市城运处作出的被诉行政处罚决定书虽未载明原告常永吉的行为违反法律、法规或者规章的证据、处罚的种类和原告的地址，属于行政处罚决定书制作瑕疵，但并非系行政程序违法情形。因此，原告常永吉认为被告市城运处作出的被诉行政处罚决定程序违法的诉讼理由不能成立，本院不予支持。
关于原告常永吉认为被告市城运处作出的被诉行政处罚决定认定事实不清、其无任何营运行为的诉讼理由。本案原告常永吉驾驶其私家车载客1人，进行非法营运的事实已经生效判决所认定，现原告常永吉认为其未实施任何营运行为的事实根据不足，故该理由本院不予采纳。
关于原告常永吉认为被告市城运处作出罚款2万元的行政处罚过高，不符合行政比例原则的诉讼理由。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”该法第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”自2015年1月1日起施行的中华人民共和国交通运输部2014年第16号令《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的；”本案中，原告常永吉未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动，被告市城运处对其作出的甘兰城罚[2016]稽-2501号行政处罚决定，给予原告常永吉2万元的罚款在处罚幅度内，具体罚款数额属于被告市城运处自由裁量权范畴，无明显不当。故原告常永吉的该诉讼理由，本院亦不予采纳。综上，被告市城运处作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚并无明显不当。原告常永吉的诉讼理由依法不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告常永吉的诉讼请求。
上诉人常永吉不服一审判决，上诉称：1、一审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人收集的现有证据并不能证明上诉人存在未经许可擅自从事客运经营的事实，上诉人实际并未完成客运经营行为。2、《行政处罚决定书》的内容不符合法定要求，被上诉人重新作出的行政处罚决定书仍未载明生效判决所指出的“违反法律、法规或者规章的证据、处罚的种类和原告的地址”等内容，被诉行政处罚决定认定事实不清，程序严重违法。3、一审判决未认定被上诉人行政执法程序违法。被上诉人在生效判决作出后一直未退还20000元行政罚款。被上诉人提交的《现场笔录》中有执法人员杨军的签字，当被上诉人未提交杨军的执法资格证。4、一审法院未依法审查被上诉人的裁量权力，违反比例原则。被上诉人对上诉人作出20000元的行政处罚，将其所认定的违法行为及后果全部归责于上诉人，未考虑上诉人行为的性质、主观目的及社会影响，处罚数额畸重，严重违反比例原则，明显不当。5、一审法院所作判决前后矛盾，违反同案同判原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定书，并判令被上诉人返还罚款20000元。
被上诉人市城运处答辩称，1、一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，符合法定程序。上诉人驾驶非营运私家车搭载乘客，双方互不认识，没有依法领取《道路运输证》，以营利为目的搭载乘客，从事非法运营活动，违背《中华人民共和国道路运输条例》的规定。2、被上诉人系依法具有行政处罚权的行政主体，对上诉人行政处罚事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，符合法定程序。上诉人利用滴滴快车网络平台，预约招揽并协议为乘客提供客运服务，上诉人驾驶私家车搭载乘客，协议收费10元，以上违法事实有上诉人笔录等证据予以佐证。3、行政处罚程序合法，适用法律正确。遵循了《行政处罚法》关于行政处罚程序的规定。调取证据客观公正。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”和第三款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的规定及甘肃省人民政府颁发的《甘肃省行政执法主体资格证》，确认了被上诉人市城运处对兰州市辖区内的道路运输管理及营运行为具有查处的法定职权，是适格的执法主体。
关于被上诉人城运处对上诉人作出的行政处罚决定是否符合法定程序的问题。交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项规定，未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,并处以5000元以上20000元以下罚款。本案中，2015年11月28日15时30分，上诉人常永吉驾驶私家车甘A2S345号车辆，在没有取得出租汽车经营许可证的情况下,擅自搭载乘客，协议收取费用的运营行为属违法营运。被上诉人根据已查证的事实及向上诉人所作的询问笔录、承诺书等证据证实，上诉人事发当天未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的事实是清楚的，对其违法行为市城运处有权予以查处。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案被上诉人在经询问调查认定上诉人非法营运的事实后，向其送达《违法行为通知书》，告知陈述申辩和听证权，并经重大案件集体讨论，决定给予上诉人行政处罚，处罚程序符合上述法律规定。
本案争议的焦点是市城运处作出的行政处罚是否存在明显不当的问题。行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚的实施应该符合法律的目的和精神，不应当轻错重罚或重错轻罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十八条第一款第（一）项规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。据此，被上诉人城运处在作出交通行政处罚时，应当遵循该条规定的“过罚相当原则”,综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。《甘肃省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条第（二）项规定，行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守合理性原则。行使行政处罚自由裁量权，应当以事实为依据，符合法律目的，排除不相关因素的干扰。在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。如果行政机关作出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”，使行政处罚结果与违法程度不相适应，则应当认定属于行政处罚显失公正，明显不当。就本案而言，纵观已查明的基本事实，上诉人常永吉未取得出租客运经营许可，以盈利为目的搭载乘客，从事出租汽车客运经营行为的事实清楚，但是，其行为属于第一次被发现，且协议收取费用为10元，在行驶途中即被查处，并未实际收取费用。被上诉人按照处罚上限作出20000元行政处罚时，既未考虑上诉人只被查处一次违法行为且未实际收取费用的客观事实，也没有提供上诉人的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据，该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，其行政处罚20000元缺乏适当合理性和违反比例原则，属于行政处罚明显不当，依法应当予以变更。根据本案中上诉人违法行为的具体情节和危害程度，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，应当从轻给予处罚，已能达到纠正违法行为，教育其自觉守法的执法目的。综上，一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律及判决结果不当，依法应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十七条第一款之规定，判决如下：
一、撤销兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行初87号行政判决；
二、变更被上诉人城运处作出甘兰城罚（2016）稽-2501号给予常永吉罚款20000元的行政处罚决定，改为罚款5000元。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人兰州市城市交通运输管理处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 晶
代理审判员 姚振勇
代理审判员 赵静莉
二Ｏ一七年十月十九日
书 记 员 戴蕴鹏
文字供稿：王蒙
来源：省法院行政庭
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