摘 要：社会组织协商是中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分。新中国成立以来，我国社会组织协商经历了五个发展阶段，在协商渠道、协商领域和协商能力等方面均取得了积极效果。然而，社会组织参与协商民主也面临着一些“失灵”困境，包括制度失灵、机制失灵、认知失灵和组织失灵四个方面。因此，新时代社会组织协商需要良好的制度环境，完善的机制保障，正确的协商意识，以及成熟的组织架构和专业能力，进而为提升公共政策的科学化水平贡献专业智慧，进一步推动国家治理体系和治理能力现代化。
关键词：新中国成立７０年 社会组织协商 协商民主 失灵困境
作者毛佩瑾，中共中央党校社会和生态文明教研部讲师。
一
随着社会利益分化和公共性事务增多, 个人或组织公共参与的热情逐渐高涨, 多元化、常规性的协商民主体系亟待进一步优化。习近平总书记在十九大报告中指出, 要推动协商民主广泛、多层、制度化发展, 统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商, 为社会组织参与协商民主提供了重要的发展机遇。
当前, 我国社会组织已逾80万个1, 是重要的社会参与主体, 也是协商民主的关键“场域”2。社会组织协商是指, 在党的领导和政府依法管理前提下, 由社会组织发起、组织或参与的协商民主活动3。相比其他协商渠道, 社会组织协商具有独特优势, 能够及时预防和化解社会矛盾, 推动公共政策科学化、民主化。新中国成立70年来, 我国社会组织在参与协商民主方面不断探索, 积累了大量的实践经验, 也面临着一些“失灵”困境。新时代社会组织协商需要良好的制度环境、完善的机制保障、专业的组织能力, 从而有效链接行政权力和社会权力并实现两者之间的平衡。本文主要探讨新中国成立以来我国社会组织协商的发展历程和实践经验, 从制度失灵、机制失灵、认知失灵和组织失灵四个方面分析社会组织协商遇到的阻碍, 并提出相应的完善路径。
受到国家政策条件、经济发展水平和组织发育程度等方面的影响, 新中国成立70年来我国社会组织协商主要经历了以下几个阶段。
(一) 社会组织发育缓慢, 协商民主缺乏土壤 (1949-1977)
新中国成立后, 政府对社会实行完全的主导和控制, 社会组织发展几近停滞。新中国成立之初, 政府对民国时期的民间组织进行了清理整顿。50年代初颁布的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法施行细则》严格要求社会组织去政府部门登记、接受政府指导, 初步建立了国家政权领导下的民间组织分级登记管理制度。随后的“反右”运动和“文革”十年, 社团登记管理全面停滞, 社会组织发展近乎瘫痪。在此阶段, 社会高度同质化, “单位”代替了其他类型社会组织, 承接了社会管理和资源分配等大多数职能。由于进入全面计划经济时代, 我国社会组织成为体制内一部分, 发展受到严重制约, 在参与协商民主方面很难有自主发声空间。
(二) 社会组织恢复发展, 协商民主开始萌芽 (1978-1991)
党的十一届三中全会后, 政策环境逐渐开放, 社会组织开始恢复发展。国家颁布了一系列社会组织管理条例, 包括《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》等, 从秩序管理和制度建设上给予社会组织相应保障。1987年, 党的十三大提出“须使社会协商对话形成制度”, 为社会组织参与协商民主奠定了基础。该阶段的一大特色是以行业协会为代表的社会团体兴起。国务院在上个世纪80年代初期相继批准成立了中国包装技术协会、食品工业协会等一系列全国性行业协会。80年代中后期, 大批行政性公司被撤销, 随后成立的行业协会在职能上取代了前者。1986年, 中国计划生育协会开展组织内部协商, 对组织《章程》进行了讨论, 成为社会组织协商的早期案例。这一时期行业协会慢慢成为沟通政府和企业的桥梁, 在政策制定过程中日益受到公共部门的重视。社会组织成立主要基于政府部门转制、代替行政性公司、政府直接牵头等原因, 有浓厚的官方色彩, 是政府主动选择和打造的结果4。政府和社会组织呈现隶属和强依附关系, 组织的自主管理和服务意识薄弱。1989年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定社会组织要实行登记管理机关和业务主管单位双重管理, 这虽然有利于规范社会组织, 但也加剧了第三方机构对行政部门的依附。总的来说, 该阶段社会组织有了初步发展, 但依然深深嵌入政府体制内, 尚未树立起自主表达群众诉求、参与政策协商的意识。
(三) 社会组织不断壮大, 协商民主逐步加强 (1992-2001)
党的十四大提出从计划经济向市场经济转变的改革路线, 经济体制和政府职能双重转型为社会组织发展提供了有利的外部条件。一方面, 市场经济对平等和公平的追求形塑了公民独立自主的意识;另一方面, 政治体制改革则强调还权于市场和社会。中共十四届五中全会通过的《关于制定国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》, 要求“把不应由政府行使的职能逐步转让给企业、市场和社会中介组织”。社会组织在提供服务的过程中愈发扎根基层, 因而更加注重民意搜集和诉求表达;政府也需要社会组织参与协商, 从而更好地了解民情、提高政策接受度。与此同时, 国内民间组织的自发成立与一批国际社会组织“走进来”开展公益活动, 也为我国社会组织增强协商民主意识奠定了基础。
这一时期社会组织得到了进一步发展, 许多社会组织的协商民主意识不断强化, 但参与协商的能力和效果仍十分有限。1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》 (修订) 和《民办非企业单位登记管理暂行条例》5对双重管理体制做了进一步规定, 政府对社会组织的“工具性”功能认知和“控制性”管理手段, 导致社会组织仍极大地受制于政府相关部门, 难以拥有参与协商民主的动机和途径。
(四) 社会组织快速发展, 协商民主初步形成 (2002-2012)
国家政策支持和制度空间扩大为社会组织协商创造了有利的发展条件。党的十七大报告提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用, 增强社会自治功能”。党的十八大报告进一步指出, 要发展“社会主义协商民主”、“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”, 这也为我国社会组织发挥积极作用提供了方向性指导。这个时期一些地区开始尝试推行社会组织双重管理体制改革, 纷纷颁布相应的政策法规, 将登记管理由原先的“双重”变成“一元”, 给予社会组织更多的自主发展空间。社会组织频繁参与国际交流也为其提升协商意识和能力提供了契机。中国加入WTO后, 社会组织通过参与国际规则和标准制定、协调国际贸易争端, 锻炼了议事能力, 掌握了协商技巧。同时, 互联网等信息技术的发展和普及, 不仅使社会参与意识更加深入人心, 也为公民参与提供了新的媒介和平台。
在此阶段, 社会组织积极参与协商民主, 其协商地位也愈发受到政府重视。例如, 围绕2003年的“怒江事件”, 政府召集了环保专家和环保类社会组织参与协商, 最终该项目被叫停。2008年中国家用电器行业协会和电子影像行业协会等社会组织通过列席会议, 针对中央政府推行的“家电下乡”政策提出改进意见, 最终扩大了家电下乡的种类, 改变了家电下乡产品的最高限价。社会组织在参与政策制定过程中利用自身的专业性和整合性优势, 为政府提供了专业的咨询和政策建议6, 不仅维护了社会和行业利益, 也增强了公共政策的科学性和权威性。
(五) 社会组织有序发展, 协商民主不断深入 (2013-2018)
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别提出, 应进一步拓宽社会组织协商渠道, 健全决策咨询制度, 激发社会组织活力。2015年, 中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》出台, 指出要探索社会组织有序协商。由此社会组织协商被社会所接纳。在这一阶段, 社会组织在不同层面积累了协商经验, 取得了积极的协商效果, 具言之, 主要体现在三方面:
第一, 制度化参与渠道不断拓展, 协商途径更加多元。
(1) 熟悉业务领域和专业知识的社会组织通过参与立法协商, 提升了法律的科学化和民主化水平。
(2) 政协领域不断为社会组织协商提供制度化渠道。一方面, 社会组织通过工商联参与政协协商;另一方面, 具有行业背景和社会组织身份的代表委员直接向各级人大政协提交议案、反应会员单位诉求。广东等一些省份尝试在政协增设专门的社会组织界别, 鼓励社会组织制度化参与政协协商, 为群众和组织发声。
(3) 社会组织通过参与政策制定协商座谈会、研讨会, 表达组织诉求, 为政府提供政策建议。2016年, 湖州市对全市的社会组织协商民主工作进行决策部署, 指出要力争建立社会组织型“智库”, 为社会组织和政府协商搭建平台。此外社区协商的制度化水平也逐渐提升, 特别是在广州、深圳、成都等地纷纷成立的社区业委会及在此基础上召开的业主议事大会, 不仅激发了居民参与基层协商的热情, 也提高了其社会参与和治理能力。
第二, 涉猎议题日渐丰富, 协商领域更加广泛。简言之, 一方面, 社会组织针对具体议题参与协商以提升组织绩效, 并为公共政策制定提供政策性建议。另一方面, 诸多公共性社会问题均是由社会组织最先倡导并积极参与议题协商的, 例如垃圾焚烧、水质污染、弱势群体权益维护等, 加之媒体和互联网的助力, 最终影响了政策议程。此外, 在“一带一路”倡议影响下, 越来越多的社会组织“走出去”, 为维护健康的市场秩序和营造良好的贸易环境进行沟通、参与协商, 对保护国内企业在国际市场的地位和运营起到了举足轻重的作用。
第三, 信息化发展助力社会组织协商, 使其协商能力不断提升。许多社会组织借助互联网平台, 刊登网络新闻、建立组织官网和APP、出版电子刊物, 增强了组织的社会影响力和业内知名度, 为社会组织参与协商奠定了基础。与此同时, 社会组织的专业能力不断提升, 同时也向政府相关部门提供行业信息和专业技术知识, 由此获得了更多参与协商的机会。组织的整合和代表能力也是间接参与协商民主的关键凭证7。以行业协会为例, 作为企业会员的代表, 其通过规范市场行为和强化行业自律, 营造了良好的市场环境、有效地推动了社会治理, 在协商过程中发挥重要作用。
