应明确规定战略性股东和控股股东的资质、条件和认定办法与机制，除直接按持股比例确定股东性质并赋予相应权责外，对于不能完全按持股比例确定股东性质的情况，应制定操作性强的股东性质认定、申报、审核或备案办法和实施细则。
应建立战略性股东和控股股东的引进、培育与成长机制，鼓励符合资质的主要财务类股东和优质民间资本和境内外优质机构通过增持、定向增发、并购等方式成为战略性或控制类股东，不断提升股东质量、优化股东土壤。
近年来，国内商业出现了一些高管贪腐，过度激励和违规激励，利益相关者争夺银行控制权，外部机构以不法手段谋取银行控制权，股东虚假出资、股权代持、向股东利益输送，商业银行二级法人治理缺失导致业绩造假等不良现象。这实质上都与商业权分散、缺乏控股股东、股东控制与制衡缺失有决定性关系，反映了银行股权结构不合理、股东控制权责不到位、委托代理机制模糊、相关利益主体监督与制衡失效、外部监管评价体系不完善等商业银行公司治理制度问题，其核心和关键是缺乏科学、有效的股东对内部人监督、制衡、控制制度和大股东之间相互制衡制度。
国内银行在公司治理制度方面存在的问题
国内银行的这些不良现象至少折射出以下一些需要引起高度关注和警惕的制度性问题。第一，政府主管部门、股东及内部人控制权不明确、不规范必然导致公司治理混乱、无序、不法高管乘机贪腐。第二，政府主管部门并不是意义上的公司治理主体，如通过任免高管并决定其薪酬直接行使控制权，股东权力就会受到挤压，即使是控股股东也不能及时、有效控制内部人的不良行为。第三，股权过度分散易致股东控制与制衡缺位，股东直接监督、控制缺失，肯定会导致内部人控制。第四，没有控股股东的银行极易被不法金融大鳄收购，从而使银行缺乏稳定的股东环境。第五，如果不设股东控制与制衡这道防火墙，政商腐败极易传染到银行体系，危害银行声誉和公信力，最终损害所有股东权益。
不同的外部控制主体、控制结构和控制方式所导致的商业银行公司治理效果和经营绩效完全不同。在国家逐渐打破银行业垄断经营、银行业向民间资本和外资金融机构开放度越来越大、民资和外资持股比例越来越高、金融业市场竞争越来越充分的条件下，国内商业银行究竟应该主要由股东还是各级政府主管部门依法行使对内部经营管理者和大股东的外部监督、制衡与控制权责？这是法治化、市场化环境下商业银行公司治理面临的关键问题。
优化银行股权结构、强化股东控制权责的建议
（一）完善控股股东、控制人及其控制权责制度，积极发挥控股股东对内部人的有效监督、控制、制衡作用。首先，建议银行监管部门按照持股比例将银行股东分为财务类、战略类和控制类，将持股5%以下者确定为一般财务类股东，将持股5%至10%者确定为主要财务类股东，将持股10%至25%者确定为战略类股东，将持股25%至50%者确定为控制类股东即控股股东；将第一大股东单一及关联合计持股比例上限确定为50%。其次，将法人控股股东明确确定为商业银行控制人或实际控制人，行使控制人权责，如另有非法人股东实际控制人应进行监管认定并披露。第三，分类明确上述各类股东权利、责任与义务，包括鼓励性权责清单和权力限制清单，使包括控股股东在内的各类股东积极、主动、直接行使股东监督、制衡、控制权有法可依。
（二）优化股权结构，着力培育商业银行战略性股东和控股股东，营造持续、稳定、健康的股东环境。首先，应明确规定战略性股东和控股股东的资质、条件和认定办法与机制，除直接按持股比例确定股东性质并赋予相应权责外，对于不能完全按持股比例确定股东性质的情况，应制定操作性强的股东性质认定、申报、审核或备案办法和实施细则。其次，应建立战略性股东和控股股东的引进、培育与成长机制，鼓励符合资质的主要财务类股东和优质民间资本和境内外优质机构通过增持、定向增发、并购等方式成为战略性或控制类股东，不断提升股东质量、优化股东土壤。第三，积极引导、培育优质战略性股东成长、转化为控股股东或赋予其控制类股东权责，构建商业银行二元控制类股东对内部人及其相互之间的有效监督、制衡、控制机制。
（三）优化控制主体结构，按法治化、市场化原则培育内部人与股东之间相互支持、相互制衡、动态协调的二元控制结构。首先，应明确董事会、高管层、监事会在商业银行公司治理中的内部主体权责，确保发挥董事会在商业银行公司治理中的内部核心主体作用。其次，按照产权明晰原则，确保控制类股东或控股股东在商业银行公司治理中的外部监督、制衡、控制权主体地位。第三，对于股权分散、没有战略性股东和控股股东甚至没有主要财务类股东的商业银行，应建立委托代理机制，由持股比例最高的前十位或前五位股东组成股东委员会代表全体股东行使对内部人的监督、制衡与控制职权，或由股东委员会代表全体股东委托政府主管部门代理行使股东外部监督、制衡、控制权责，使政府对银行的外部控制法治化、规范化。二元控制结构形成后，未经股东委托或未经法律授权，各级政府应淡出对民资、外资持股比例较高、无控股股东的商业银行高管及其薪酬的直接控制，而应通过各级监管部门专施监管职能。
（四）优化股东结构，鼓励商业银行之间交叉持股、控股，提升股东对内部人的专业化监督、控制与制衡能力及水平。首先，应借鉴等发达国家的经验与做法，允许并积极鼓励国内商业银行之间错位交叉持股，尤其应鼓励规模较大的银行、公司治理水平较高的银行通过战略性或控制性投资或持股，直接参与对规模相对较小、公司治理水平相对较低的银行的公司治理活动。其次，对银行之间的持股、控股比例限制应明显宽于非银行金融机构和非金融机构对银行的持股、控股比例限制，使商业银行之间持股、控股更加方便与普遍，使商业银行之间的资产重组与股权转让更加自然与高效。
（作者系西南财经大学中国金融研究中心研究员）
