人民威海市中心支行金融稳定课题组
我国村镇银行自2007年相继成立以来，日渐成为推动普惠农村金融、助力打赢脱贫攻坚战的生力军。主发起行在村镇银行快速立足当地发展和规范经营管理等方面发挥了重要作用，但其存在的“缺位”“越位”现象在一定程度上束缚了村镇银行高质量发展。如何有效破解村镇银行稳健发展中的瓶颈问题，更好发挥主发起行对其支撑引领作用，已成为基层央行促进区域经济协调发展、维护区域金融稳定的重要研究课题。
历程
（一）村镇银行快速发展，机构规模稳步增长。为推动村镇银行可持续发展，监管部门创新提出主发起行制度，希望主发起行作为村镇银行的主要股东，在公司治理、风险管理、科技支撑、流动性救助等方面发挥核心作用。村镇银行在国家优惠政策的支持引导和主发起行的指导帮助下,业务规模扩张较快,存贷款迅速增长,各项业务稳步发展。截至2019年6月末，我国共组建村镇银行1621家，覆盖全国31个省（直辖市、自治区）1286个县(市、旗)，县域覆盖率达70%，总资产规模1.51万亿元，总负债规模1.33万亿元，规模指标增速高于平均水平。
（二）助力“三农”小微，填补农村金融市场空白。截至2019年6月末，全国村镇银行“三农”和小微企业贷款占比91.18%，连续4年保持在90%以上，有效填补了金融服务空白，成为金融服务乡村振兴的重要力量。
（三）主发起行倾力支持，助推村镇银行破竹发展。根据监管要求，村镇银行主发起行必须是银行业金融机构，且持股比例不得低于村镇本总额的20%。截至2019年6月末，全国已有5大类型、294家银行业机构作为主发起人发起设立村镇银行。主发起行从财务资金、支付渠道、运营管理、专业人员、信息科技等方面给予村镇银行以大力支持。据银保监会统计，全国约有六成的村镇银行支农支小信贷产品由主发起行移植改进，近七成的村镇银行核心业务系统由主发起行提供。主发起行的服务与支撑有效推动了村镇银行稳健运行，提升了社会公众对村镇银行的信心。
瓶颈
（一）公司治理和内控机制引导不足，各项风险日益显现。商业银行作为主发起行在公司治理机制、内控管理方面具有较为成熟的经验和模式，但在移植自身体系时，难以充分结合村镇银行实际引导村镇银行建立完善的信贷风险防控体系，指导和问责力度不足，导致部分村镇银行公司治理及内控机制难以有效运行，资产质量承受较大压力，“道德风险”、操作风险、信用风险等日益凸显。
（二）网点布局和业务发展远离乡镇，发展逐渐偏离定位。部分商业银行缺乏涉农和涉小微经验，对村镇银行考核单纯侧重于经营业绩，使村镇银行偏离发展定位。主要表现在网点布局时更多偏向城区经营、远离村镇，考核单纯侧重业绩、政策性考量不足等。以某市4家村镇银行为例，4家银行共有营业网点16个，其中在乡镇的网点仅有5个。4家银行股东大会对董事和高管的考核90%以上内容均为经营业绩和合规风险，对政策性考量过少。
（三）“过度”干预和“支行化”管理普遍，限制机构经营自主权。部分主发起行将村镇银行定位为其分支机构，过度参与村镇银行日常经营管理，主要表现在参与制定的发展策略与当地不符，对村镇银行的日常业务干预过细、过频，信贷业务审批权限不足，特色业务审批链条过长等，极大地影响了村镇银行的自主性和积极性。
（四）风险化解和风险处置主动不足，存量风险化解难度大。近年来，在信用风险上升的背景下，村镇银行受资本实力小、抗风险能力弱、化解风险手段不足等因素影响，风险处置缓慢。截至2019年6月末，村镇银行不良贷款率为4%左右，远高于大型商业银行（1.26%）和城商行（2.3%）。相关制度规定，主发起行要为村镇银行风险“兜底”，但在实际经营过程中，主发起行倾向于通过问责村镇银行高管和寻求地方政府扶持来化解风险，主动作为不足。如某地区村镇银行2018年以来信用风险持续暴露，经营出现大额亏损，2019年上半年净利润-0.38亿元，资本充足率为6.12%，不良贷款率为5.15%，主要指标均低于监管水平，但其主发起行只是更换了董事长和行长并加大问责力度，未采取补充资本，协助化解不良贷款等措施。
建议
（一）强化服务支撑，提升村镇银行良性运行水平。基层央行要加强政策指引，引导主发起行明确自身与村镇银行间在内部控制、风险防控等方面的职责与义务。主发起行应加强中后台运营服务支撑力度，规范内部管控，为村镇银行提供技术支撑，培养专业人才，有效发挥主发起行履职能力，根据地方实际，充分利用品牌、资源、技术等自身优势，对村镇银行开展业务培训及专业辅导，提供咨询、诉讼服务等多方面支持。
（二）因地制宜因势利导，制定村镇银行发展规划。主发起行要与村镇银行驻地基层央行加强沟通，结合村镇银行当地实际，合理制定发展规划，做到既要关注效益也要考虑普惠性，同时支持和引导村镇银行下沉服务网点，专注“立足县域、服务社区、支农支小”市场定位，严格按照经营范围开展业务，将资金主要用于发放“三农”和小微企业贷款，控制垒大户行为，使村镇银行真正立足“村镇”支持乡村振兴。
（三）加强考核监督效力，激发村镇银行内生动力。基层央行在日常监管过程中，要加大对主发起行正确履职的考核评价力度，如利用货币政策工具、MPA考核、央行评级、存保费率评定等，引导主发起行积极履行股东义务，科学赋予村镇银行各项权限。主发起行的日常管理应侧重于完善村镇银行的各项制度和执行监督，积极维护村镇银行的独立法人地位和经营自主权，做到“不缺位、不越位”，从而激发村镇银行积极性、主动性和创造性。
（四）担当风险化解职责，提高村镇银行风险抵御能力。主发起行应利用自身优势帮助村镇银行制定完善各项风险管理制度，及时关注村镇银行风险信号，指导村镇银行调整和改进，防止早期风险持续累积放大。同时，对于出现资产质量严重恶化、资本不足的村镇银行，主发起行应及时对风险进行有效“兜底”处理，主动帮助村镇银行制定化解方案，积极协调进行不良贷款的清收处置，探索通过置换、收购等方式处置难以通过村镇银行自身化解的不良资产，落实股东资本补充责任、及时增资扩股。
（课题组组长：李雁课题组成员：相波宋佳迅）
