编者注：近年来，省法院行政审判庭积极服务和保障全省经济社会发展大局，助推行政机关依法行政，从2008年开始，连续不断的发布行政审判白皮书，至今已第八次发布行政审判白皮书。历任省领导对行政审判白皮书都高度重视，多次作出重要批示。在2017——2018年行政审判白皮书发布后，唐仁建省长作出批示：“近年来，全省法院系统紧紧围绕全面推进依法治国的总目标，认真践行‘努力让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义’的要求，为保障人民合法权益、促进社会公平正义、维护改革发展稳定大局作出了积极贡献。《报告》内容丰富、有理有据，对促进全省行政机关依法行政、规范行政执法行为具有重要意义。各级行政机关要切实增强法治观念和依法行政意识，规范行政执法行为，努力从源头上预防和减少行政争议。要支持配合人民法院依法独立公正行使行政审判职权，完善依法行政与行政审判良性互动机制，推动法治甘肃建设向纵深发展。”
2017-2018年度全省法院行政案件司法审查报告
2017年以来，全省法院深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，积极应对行政案件管辖制度改革所带来的新形势、新变化，依法履行行政审判职责，有效化解行政争议，为协调推进“四个全面”“八个着力”战略布局，建设幸福美好新甘肃提供有力的司法服务和保障。省法院对两年来全省法院审理的行政案件、依法行政的成效、败诉案件的特点进行了梳理分析，并提出相关建议。
一、全省法院审理行政案件的基本情况
近两年来，全省法院充分发挥审判职能作用，依法稳妥审理了一大批行政案件。主要呈现出以下特点：
（一）案件数量总体和区域分析
2017至2018年，全省法院共受理各类行政案件10864件，与上两年同期相比上升3.75%（见图表一）。其中，审结一审行政案件5463件，审结二审行政案件2473件。2017至2018年受理案件中，诉讼案件8447件，同比上升32.71%，审查非诉执行案件2472件，同比降低29.87%（见图表二）。其中，经审查不符合起诉条件裁定驳回原告起诉的1947件，占结案总数的20.53%。原告主动撤诉的1233件，占结案总数的13%。可见，立案登记制实行后，人民群众依法保护自身合法权益的意识不断增强，不愿告、不敢告的现象得到改善，行政案件数量剧增，同时，滥诉情况包括虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼等的现象仍然存在。如甘肃高院2018年审理的张登基诉兰州市城关区人民政府房屋行政强制及赔偿案等。
2015年，全省中级法院实行异地循环交叉管辖。全省其他市州一审收案情况产生了较大的变化（见图表三）。2018年2月，省院对全省行政案件管辖进行微调（见图表四）。2017-2018年全省大部分市州法院一审行政诉讼案件与前两年同比呈现大幅增长趋势，兰州、兰铁、武威一审行政诉讼案件收案数位于前列，共收案2866件，占全省收案数的52.54%，同比增长35.19%。行政案件收案的增减主要原因是由于在行政案件管辖改革大环境下，行政案件收案排名与人口数量和经济发展水平、人民群众行使诉权意识的增强和行政机关依法行政水平相关。
图表一：
图表二：
附：1.涉及不动产登记的行政案件，原则由不动产所在地基层人民法院审理；实行异地管辖的，也可以由异地基层人民法院审理。2.原告坚持在当地法院起诉的，当地法院应当受理。
（二）涉诉领域变化明显
2017-2018年，涉诉的行政管理领域主要集中在城建、公安、资源、劳动和社会保障、乡政府，上述领域行政一审案件2821件，占全省一审受理案件总数的51.71%。其中，城建类2017年775件，同比上升56.9%；2018年416件，同比降低45.93%。公安类2017年377件，同比上升36.2%；2018年264件，同比降低29.97%。资源类2017年369件，同比上升0.6%；2018年270件，同比降低26.83%。劳动和社会保障类2017年118件，同比下降56.6%；2018年65件，同比降低44.92%。乡政府类2017年137件，同比上升了73.42%。2018年30件，同比减少78.1%（见图表五）。公安类和城建类案件仍然是案件量较大的涉诉领域，说明在这两类案件中依法行政有待加强。其中，与征地、拆迁有关的城建类案件多呈系列案件、群体性案件特征，这类案件由于涉及人民群众的基本生产生活，事关人民群众的切身利益，争议相对激烈，矛盾触点多，燃点低，易引发冲突对抗，处理难度较大。
（三）涉诉行政行为类别变化较大
从涉诉行政行为类别看，2017年至2018年，纠纷主要集中在行政处罚、履行法定职责及要求履行义务类、强制措施、行政补偿，上述类别占一审行政案件的33.88%。行政处罚类2017年370件，同比下降0.5%；2018年207件，同比下降44.05%，案件数呈现连续两年下降趋势。履行法定职责及要求履行义务类2017年362件，同比上升45.4%；2018年114件，同比降低68.51%。强制措施类2017年132件，同比上升6.5%；2018年271件，同比上升105%，案件数呈现连续两年上升趋势。行政补偿类2017年78件，同比增长4%；2018年173件，同比增长122%，呈两年上升趋势（见图表六）。从以上数据看，涉诉行政行为类别中，行政处罚类和强制措施类呈两年连续上升，要充分注意程序上保障原告的知情权、告知权、申诉权等权利，避免错误及瑕疵产生。行政补偿类案件增多，是随着经济发展和旧城改造，重大项目建设、征地、拆迁有关的城建类案件增多，同时此类案件涉及原告人数较多有关。
二、通过行政审判透视依法行政的成效
（一）依法治理成为共识和自觉
通过行政审判工作反映出，近年来全省行政机关在发展理念、思维方式、行为习惯、工作作风等方面都有明显的转变，普遍树立了运用法治思维和法治方式化解行政争议、推动改革发展的执法理念。积极推进行政程序法治化。强化决策程序的刚性约束，普遍能够将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论作为重要行政决策的必要程序。对政府出台的重大行政决策、重要行政合同，能够普遍由法制机构进行合法性审查，把决策中专业性、技术性、法律性问题交由法律专家进行充分论证，不断提高作出决策的科学性。积极清理不合规的规范性文件。对不符合全面深化改革、不符合经济社会发展要求，与上位法不一致的文件积极清理，避免和减少了相关文件纳入行政诉讼附带审查范畴，提高了行政效率减少了诉累。积极推动规范文明执法。依法惩处各类违法行为，加大在食品药品、安全生产、环境保护、社会治安、征地拆迁、劳动保障、医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域执法力度，及时解决和有效预防执法程序中不严格、不规范、不公正、不文明的问题，取得了较明显效果。
（二）行政应诉能力和化解争议水平不断提高
大多数行政机关负责人能认识到出庭应诉化解行政争议的重要性，积极主动的做好行政应诉相关工作，既表现了对群众和法律的尊重，也展现了法治政府的良好形象。行政机关负责人出庭应诉成为一种常态。各级行政机关都能对涉及重大公共利益、社会关注度高或者可能引发群体事件等案件以及有利于实质性化解行政争议的案件，根据人民法院发出的负责人出庭应诉通知书，积极参加诉讼，全省2018年行政机关负责人出庭率达到了61%（全省各地出庭应诉情况见下表）。行政应诉工作的规范化水平持续提升。行政机关能认真落实行政机关负责人出庭应诉相关规定，积极出庭应诉，按时提交各类手续，认真进行答辩、举证，应诉能力和水平有较大提高。实质化解行政争议效果显著。如陈某某等84人诉西固区政府房屋征收系列案，涉及国家重点立项项目“宝兰客专”东川货运中心和兰州国际陆港建设项目，在项目实施过程中，陈某某等人针对征收公告、信息公开、房屋征收决定等行政行为提起数百余件起行政案件，通过行政机关负责人出庭应诉并积极参与矛盾化解，从而促使大部分当事人达成和解协议。
建筑内当事人的合法财物清点不认真，保管不妥善，导致诉讼中双方对此纠缠不清，以致于最后行政机关举证不能导致败诉，并进行赔偿。四是拆除违章建筑时审查不细致。如王某诉某行政执法局行政强制案，执法局在王某持有房屋产权证的情形下，错误拆除房屋，该行为被确认违法并承担了1200余万的巨额赔偿责任。
（三）履责意识不强
不按照法律规定的期限履行法定职责，也是近年来行政机关败诉的原因之一。一是履行职责期限过长。如某公司诉某市政府土地登记案，市政府在申请人提出变更登记申请后长达四年多时间内，既未告知当事人补充材料，也未告知申请人涉军土地使用权转让的相关规定，使得双方当事人签订的《合作开发协议》得以继续履行。该土地变更登记行为虽然没有完成全部登记行为，但该登记行为已经对当事人权利义务产生一定影响，被依法确认违法。二是不遵守法律法规关于时限的规定。如某公司诉某人力资源和社会保障局社会保障行政确认案。人社局于2015年11月6日受理工伤认定申请，于2016年4月12日作出工伤认定决定，超过60日的法定时限作出工伤认定决定，属于程序轻微违法，被判决确认违法。三是不遵守自行确定的期限。如林某诉某行政机关行政处罚案中，行政机关在告知林某可以在一定期限内进行申辩，但在规定期限尚未届满前，未听取相对人的陈述和辩解，即迳行作出处罚决定，导致败诉。四是未及时、全面、准确履行法定职责。表现在行政机关拒绝接收公民、法人或者其他组织提出的属于其法定职责范围内的申请事项；将属于本机关法定职责范围内的申请事项通过信访程序转交下级行政机关处理；未在规定期限内全面履行法定职责等情形。如某市人民检察院诉某农林局不履行湿地保护管理职责案，农林局在收到检察建议后至恢复原状前，在其有能力、有条件履行的情况下，拖延履行职责义务的行为违反法律规定。
（四）个别行政机关在执法中缺乏证据意识
对行政应诉准备不充分、应诉能力欠缺导致败诉的仍有发生。行政机关因证据审查不严或认定不当导致案件事实不清、证据不足而败诉的居多。一是证据意识淡薄，认定事实无证据证实。如某区政府棚户区改造工作领导小组办公室作出《房屋征收社会稳定风险评估报告》是否提交政府常务会议讨论，但没有相关证据证实导致败诉。如陈某诉某区政府房屋行政补偿案，区政府未能提供房屋征收部门将《房屋征收价格评估分户表》及时在征收范围内向被征收人公示或送达的有效证据，剥夺了原告及时对评估结果申请复核或向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。二是不注重收集和固定证据。如谈某诉某市人力资源和社会保障局工伤认定案，人社局认定某公司是用人单位，但对于谈某与用人单位何时建立劳动关系、是否订立劳动合同、是否存在事实劳动关系等事实，该局并未提供证据证实。三是认定事实不全面，主要证据不完整。如郭某等4人诉某县人民政府拆迁行政强制案，县政府向法院提供的证据材料中缺乏认定被征收人的证据，其认定杜某为本案被征收人的主要证据不足。
三、几点建议
党的十九大明确指出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，2035后基本建成法治国家、法治政府、法治社会。为深入推进法治甘肃建设进程，落实习近平总书记视察甘肃时“八个着力”重要指示精神，为甘肃经济社会发展提供有力法治保障，提出如下建议：
（一）规范土地房屋征收行为
加强监督管理。认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，上级人民政府加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。省级住房城乡建设主管部应当会同财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。严格依法进行征收。严格落实农村集体土地征收报批制度，严禁未批先征行为。国有土地上房屋征收既要有整体规划和计划，也要落实好征收范围、时间及征收前的准备工作，落实好入户调查、结果公示、价格评估等工作。建议在省级层面制定土地房屋征收规定。土地房屋征收行政案件高发、多发，一定层面上反映出各地征收标准不统一、不规范。建议在充分调研的基础上，对农村集体土地、国有土地上房屋的征收条件、程序、标准、补偿等问题进行规范。加强对被征收人合法权益的保护。落实同地同价原则，征收前确保补偿款到位。及时做好被征收房屋及财产的登记调查、认定评估处理工作，准确界定被征收人合法财产，严禁超范围、超标准补偿，确保国有资产不致流失。做好证据和财产保全。行政机关在实施强制执行措施尤其是强拆案件中，对被执行人拒绝搬迁的，要认真做好被执行人财产的清点、保存工作，全程进行录相并请公证机关进行公证。
（二）重视行政程序
程序公正是确保社会公正的重要途径。大多数行政案件败诉是由于行政机关不重视行政程序导致。严格行政执法程序。对行政处罚、行政强制、行政征收、信息公开等容易形成诉讼的案件，明确具体操作流程、严格遵循法律规定的条件和程序。对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的建设规划、征地拆迁等重大事项，严格执行公告、听证、风险评估、集体讨论等程序。确保行政相对人的程序权利。严格落实《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规定，依法保障当事人享有的陈述、申辩、听证、复议、诉讼等权利。对国有土地上房屋征收行为，要给予被征收人对被征收房屋评估权、对评估机构的选择权和房屋评估结果的复核权等权利，并依法送达评估报告。严格履责期限。严格按照法律的规定，依法、全面履行职责。增强法定程序意识，自觉落实复议期限、起诉期限、申请期限、履责期限等规定，依法保障行政相对人的实体和程序权利。落实裁执分离制度。对农村集体征收和国有土地上房屋征收强制执行，由行政机关提出非诉执行申请，法院经审查符合条件的，作出准予执行裁定，行政机关负责强制执行的实施工作。
（三）进一步提高依法行政水平
提高行政执法能力和水平。注重对行政机关败诉案件进行梳理分析，将行政机关败诉案件的裁判文书汇编成册，提供给下级机关作为执法参考，避免类似问题再次发生。通过组织学习和培训，提高执法人员的法律素养，建立较为完善的行政执法队伍机制和工作格局，不断提高行政执法能力。加强行政执法中的证据意识。在行政执法过程中，不仅要在执法结果上符合法律规定，而且要在程序上合法公正。加强在执法中对事实证据的认定和收集，做到无事实证据即无执法依据，证据事实的认定要严格限定在执法过程中，不能事后甚至庭审过程中再去补充证据。要按照法律规定严格履行执法行为中要求的程序要求，保障行政相对当事人的合法权益。建立法治政府动态评价机制。对涉诉中发现的“老问题没解决、新问题又出现”的现状，需要建立相关的机制进行完善，通过科学合理设置法治政府动态评价的相关指标，利用大数据优势及时掌握全省法治状况，明确政府的责任清单，提高执法质效，为更好地执法履责提供参考依据。
（四）深化府院之间的互动共建机制
提高行政机关应诉能力。有诉讼就有对抗。应诉能力和水平一定程度上反映出依法行政和法治政府建设的状况。继续提升行政机关负责人出庭应诉率，鼓励正职负责人多出庭应诉，推动副职负责人积极出庭应诉。加强行政机关机关负责人出庭应诉能力培训，掌握行政诉讼相关知识，熟悉庭审规则和基本流程。通过负责人出庭应诉实质化解行政争议。建立府院正当合法的的良性互动机制。继续加强行政机关与人民法院之间合法正当的沟通与协调，积极与法院之间建立起定期府院联席会议制度，定期召开会议、学习贯彻法律规定、明确法律适用标准、研究解决法律难题，共同创造更加公平公正的法治环境，从源头上对行政纠纷进行预防，充分发挥合力预防化解行政争议的优势作用。加强对司法建议的整改与反馈。继续提高对司法建议的重视程度，积极整改司法建议中指出的问题，及时将处理情况反馈回法院。定期将司法建议中反映的问题在行政机关中进行通报传达，避免同样的问题再次发生。
来源：省法院行政庭
编审：赵海泉 潘静 编辑：伏彦宇
